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Il nuovo trattato di cooperazione Italia-Francia: per aspera ad astra

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Continua sulla piattaforma la pubblicazione di “pillole” di diritto internazionale da parte di professori e ricercatori della Scuola di Studi Superiori S. Anna di Pisa, allo scopo divulgativo di commentare questioni connesse con l’appartenenza del Paese alle istituzioni internazionali e in primo luogo all’Unione Europea. Lungi dall’essere argomenti per soli addetti essi hanno impatto sulla nostra vita di cittadini e conoscerli meglio rafforza la nostra Educazione civica. Qui una spiegazione del recente Trattato
bilaterale Italia-Francia inquadrato nel contesto delle relazioni tra Stati della UE ad opera della Professoressa Francesca Capone.


Tra i tanti eventi che hanno segnato la fine del 2021, la firma del
Trattato di cooperazione tra Italia e Francia, meglio noto come il “Trattato del Quirinale”, merita decisamente qualche riflessione aggiuntiva rispetto ai vari comunicati stampa e alle dichiarazioni rilasciate dai due protagonisti, il Presidente del Consiglio, Mario Draghi, e il Presidente della Repubblica Francese, Emmanuel Macron.

Il 26 novembre 2021 i due leader hanno firmato il “Trattato per una cooperazione bilaterale rafforzata” al Quirinale, alla presenza del Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, e delle delegazioni italiana e francese.

Come sottolineato dal premier italiano durante la conferenza stampa congiunta si tratta di un “momento storico” per le relazioni bilaterali tra Parigi e Roma, e, per usare le sua parole lo scopo di questo documento è riassumibile come segue: rafforziamo la cooperazione tra i nostri due Stati, creiamo strumenti istituzionali per renderla più strutturale, valorizziamo al meglio le attività dei nostri cittadini e l’attività delle nostre imprese, interveniamo nei settori cruciali per i nostri Paesi dalla sicurezza alla giustizia, dalla ricerca all’industria.

Questo nuovo accordo bilaterale si colloca ovviamente all’interno del sistema UE pur non facendone direttamente parte e questo ovviamente solleva alcune questioni tecnico-giuridiche che è utile approfondire dopo aver chiarito la rilevanza del Trattato per i due Stati parte e i suoi punti chiave.

La fine del “lungo inverno” diplomatico nelle relazioni tra Roma e Parigi

L’ipotesi di un Trattato tra Italia e Francia per rafforzare i legami tra i due paesi era stata originariamente ventilata dal Presidente Macron in occasione di un vertice bilaterale con l’allora premier Paolo Gentiloni (attuale Commissario UE all’economia).

Le trattative si erano interrotte, nonostante la presentazione di  un rapporto tecnico nel maggio 2018, a causa di vari “incidenti” diplomatici, tra cui le esternazioni dell’ex Ministro Salvini sulla gestione della crisi migratoria e l’incontro tra il Ministro Di Maio e il leader dei gilet gialli Chalençon, che nel febbraio 2019 ha spinto la Francia a richiamare per consultazioni il suo ambasciatore a Roma. Vale la pena ricordare che non era mai successo dai tempi della Seconda guerra mondiale che Parigi richiamasse il proprio ambasciatore in Italia.

L’ultima volta che una reazione del genere ha avuto luogo risale al 1940 quando il Regno d’Italia entrò in guerra contro la Francia, consegnando la dichiarazione allallora ambasciatore André François-Poncet.L’ascesa di Mario Draghi alla Presidenza del Consiglio ha sicuramente favorito la ripresa dei negoziati, culminati con l’adozione di un accordo che segna, almeno formalmente, la fine delle gravi tensioni tra i due storici alleati.

Altrettanto utile per contestualizzare meglio il Trattato del Quirinale è il riferimento all’altro trattato di amicizia rinnovato in tempi recenti dalla Francia, il Trattato di Aquisgrana con la Germania firmato il 22 gennaio 2019, che mira a rafforzare le relazioni già definite attraverso il Trattato dell’Eliseo del 1963.

In buona sostanza (per un commento dettagliato si rimanda all’articolo di Allegri e De Pretis su Federalismi.it) l’accordo riorganizza e ribadisce i termini della collaborazione tra i due Stati in vari ambiti, tra cui la politica estera e di difesa (stabilendo che i due paesi mirano a rafforzare la cooperazione e una visione comune in diversi consessi, tra cui le Nazioni Unite con la Francia che si impegna formalmente a sostenere l’ingresso della Germania come membro permanente del Consiglio di Sicurezza), la politica economica (attraverso la creazione di un Consiglio di Esperti Economici) e iniziative volte a favorire scambi culturali, mobilità ed assistenza ai lavoratori transfrontalieri.

E per quanto riguarda i punti salienti del Trattato del Quirinale?

I punti chiave del Trattato del Quirinale

Il “nostro” trattato di amicizia con la Francia riprende sicuramente l’enfasi per l’Europa che caratterizzava già l’accordo tra Francia e Germania, riaffermando nel preambolo “l’impegno comune ad approfondire il progetto europeo in linea con la responsabilità condivisa quali Paesi fondatori, nel rispetto dei valori dell’Unione e del principio di solidarietà” e dedicando agli “affari Europei” l’articolo 3 del documento in cui si fa espresso riferimento a consultazioni regolari in vista del raggiungimento di posizioni comuni prima dei principali appuntamenti europei.

In sintesi la struttura del trattato è articolata in dieci capitoli tematici (affari esteri, sicurezza e difesa, “affari europei”, “politiche migratorie, giustizia e affari interni, “cooperazione economica, industriale e digitale”, “sviluppo sociale, sostenibile e inclusivo”, “spazio”, “istruzione e formazione, ricerca e innovazione”, “cultura, giovani e società civile”, “cooperazione transfrontaliera”).

Anche se il testo del Trattato non rivela grosse sorprese rispetto alle aspettative, la sua forza probabilmente risiede nell’approccio olistico perseguito dai due paesi, che si sono ufficialmente impegnati a procedere, in Europa e oltre, fianco a fianco in tutti i settori chiave. Per esempio, in tema di migrazioni, il Trattato non rivoluziona certamente lo status attuale delle politiche (per molti versi deprecabili) adottate a livello UE, ma istituisce un meccanismo di concertazione rafforzata tra i Ministri competenti dei due paesi nella speranza di contribuire ad una riforma in profondità e un’applicazione efficace della politica migratoria e d’asilo europea.

Un simile sforzo di dialogo costante è previsto all’Articolo 5, attraverso la costituzione di un Forum a cadenza annuale di consultazione tra i Ministeri competenti per l’economia, le finanze e lo sviluppo economico.

La novità più interessante è indubbiamente l’inclusione nel Trattato italo-francese di un articolo dedicato allo spazio, in cui le parti, attraverso la loro cooperazione, si impegnano a rafforzare la strategia spaziale europea, riconoscendo che questo ambito rappresenta una dimensione chiave dell’autonomia strategica europea e dello sviluppo non solo economico dell’Europa, ma anche militare, come sottolineato da diversi esperti.

Non è un caso, infatti, che proprio lo spazio abbia trovato non solo un rilievo esplicito nel trattato, ma che sia stato anche oggetto di un accordo specifico sui futuri lanciatori Ariane 6 e Vega C.

I limiti degli accordi bilaterali tra Stati membri dell’Unione Europea

Probabilmente all’indomani della firma del Trattato in molti si sono domandati se la stipula di accordi bilaterali fosse pienamente coerente con il rafforzamento dell’UE, soprattutto nell’attuale scenario post-Brexit.

La questione è certamente complessa, considerando che la tendenza degli Stati membri a cercare forme di aggregazione di diversa natura non è un fenomeno nuovo (basti pensare al gruppo di Visegrad composto da Ungheria, Polonia, Slovacchia e Repubblica Ceca), né facilmente arrestabile.

Allo stesso tempo però è opportuno non dimenticare che gli accordi conclusi tra Stati membri, pur non essendo direttamente parte del quadro normativo UE, devono risultare conformi e compatibili con il diritto dell’Unione.

Senza soffermarsi sulla questione, indubbiamente interessante, della collocazione di tali accordi nel sistema dell’Unione (per cui si rimanda all’articolo della Prof.ssa Ornella Porchia, attualmente giudice della Corte di Giustizia dell’Unione Europea), in questa sede vale la pena sottolineare che i Trattati dell’Unione hanno delineato i limiti del potere degli Stati membri di stipulare accordi tra di loro.

Tali accordi non sono ammessi negli ambiti, molto limitati, di competenza esclusiva del​l’Unione (in primis la politica monetaria per i paesi che hanno aderito all’euro), a meno che non si tratti di accordi di mera esecuzione o previamente autorizzati, mentre accordi bilaterali possono invece essere conclusi nei settori di competenza concorrente o condivisa (ad esempio l’ambiente, l’energia, i trasporti), definiti dall’articolo 4 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), e altresì negli ambiti delle competenze di sostegno (e.g. cultura, istruzione, formazione professionale, gioventù e sport).  

Inoltre, vige per gli Stati membri l’obbligo di rispettare la leale cooperazione (sancita all’ articolo 4, para 3 del Trattato sull’Unione Europea), che impone agli Stati di astenersi dalla conclusione di accordi che possano pregiudicare l’attuazione di una strategia dell’Unione, compromettere lo sviluppo del diritto dell’Unione o alterare l’equilibrio interistituzionale.

Infine, come sottolineato nel già citato articolo di Ornella Porchia, non va assolutamente sminuito il ruolo importantissimo che la Corte di Giustizia dell’Unione Europearicopre rispetto agli accordi tra Stati membri. Se è vero che il controllo preventivo è previsto solo in casi specifici, la Corte mantiene ben salda la sua competenza di controllo ex post (come ribadito nella celebre sentenza Achmea dell’8 marzo 2018).

La Corte, infatti, è chiamata ad accertare, nel quadro delle procedure di infrazione ai sensi degli artt. 258 e 259 TFUE (o di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE), se attraverso la conclusione di un accordo interstatale gli Stati membri abbiano violato le norme del Trattato sulle attribuzioni di competenze.

Nel caso specifico è possibile affermare che il Trattato del Quirinale certamente non supera i limiti tracciati dal diritto UE per quanto concerne gli ambiti di competenza dell’Unione, né rischia diostacolare la realizzazione degli obiettivi definiti dai Trattati, anzi, come specificato a più riprese nel testo, lo scopo è proprio quello di mettere in primo piano l’interesse europeo, ad esempio contribuendo al rafforzamento del progetto di difesa comune europea.

In conclusione

Il Trattato del Quirinale ha sicuramente dato adito a reazioni molto forti, da parte dei suoi sostenitori e altresì dei suoi detrattori che hanno accusato l’accordo di assoggettare l’Italia alla voglia di grandeur di Emmanuel Macron.

In realtà una banale lettura del testo scoraggia ampiamente questa interpretazione, visto la reciprocità degli impegni assunti e la marcata onnipresenza della cornice europea. Quello che potrebbe invece destare preoccupazione è il contesto politico incerto in cui il Trattato, ancora soggetto alla ratifica da parte del Presidente della Repubblica previa autorizzazione del Parlamento, troverà attuazione.

Come è noto ad aprile 2022, Macron dovrà affrontare le elezioni presidenziali in Francia, mentre il mandato di Draghi come capo del governo terminerà nel 2023, a meno che non venga eletto presidente della Repubblica a gennaio del prossimo anno. Inoltre, diverse voci affermano (o sperano) che per l’UE si prospetti un direttorio a tre con la Germania e in molti si domandano se l’Italia potrà essere un giorno un interlocutore politico per la Francia al pari della Germania, ovvero se quello che era un duo potrà un giorno diventare un trio.

La reazione tedesca all’accordo tra Roma e Parigi in verità lascerebbe ben sperare, con le parole di Martin Schulz, esponente di spicco della Spd e compagno di partito del nuovo cancelliere tedesco Olaf Scholz, che ha auspicato una rapida estensione a tre dell’intesa tra Parigi e Roma, con un coordinamento politico che leghi il Trattato del Quirinale a quello di Aquisgrana.

Magari è presto per pronosticare se l’Italia riuscirà davvero a diventare l’ago della bilancia tra le due più grandi potenze europee, per il momento, forse vale la pena sottolineare che il primo successo del Trattato è il fatto che ci sia un Trattato da commentare.

In considerazione delle tensioni che hanno messo a repentaglio i buoni rapporti tra Italia e Francia, l’esistenza stessa di una sintonia italo-francese in questo momento storico non è affatto scontata ed è una notizia che merita di essere accolta con ottimismo.

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