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Quaderni dell’antiriciclaggio

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Economiaefinanzaverde è lieta di pubblicare questo ampio testo curato dai primi due Direttori dell’Unità di Informazione Finanziaria (UIF) di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo Giovanni Castaldi e Claudio Clemente, per celebrare i 15 anni della istituzione, richiamando i rilevanti risultati raggiunti.

Qui il link all’intero volume.

Nella presentazione gli autori ne ripercorrono le vicende e sottolineano i principali step normativi e di applicazione della regolamentazione e dei controlli, fornendo un lettura critica del quadro nella prospettiva della prevenzione.

Come mettono in evidenza, il lavoro si colloca “alla vigilia dell’imminente riforma della disciplina europea, destinata a rafforzare in modo significativo l’armonizzazione delle norme nazionali e a modificare radicalmente l’apparato istituzionale europeo per la prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo”.

Il volume sarà al centro di una tavola rotonda il 24 marzo presso Unitelma, l’Università telematica della Sapienza. Buona lettura.
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Nei paesi eticamente evoluti la prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo è entrata da tempo a far parte dei principali obiettivi della legislazione nazionale che, per suo tramite, si propone anche il contrasto dei reati che del riciclaggio costituiscono il presupposto.

In attuazione delle cinque direttive antiriciclaggio, che hanno recepito e reso vincolanti in ambito europeo i principi ispiratori delle raccomandazioni del Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale (GAFI), lo Stato italiano ha iniziato a legiferare in materia fin dal 1991 e, a far tempo dal 2008, ha affidato all’Unità di informazione finanziaria per l’Italia (UIF) il delicato compito di ricevere e analizzare le segnalazioni di operazioni sospette provenienti dai destinatari dei relativi obblighi.

La riforma del 2007, con la costituzione della UIF, ha impresso un forte impulso alla collaborazione attiva degli intermediari bancari e finanziari e di altre categorie di operatori obbligati: le segnalazioni sono progressivamente passate da poco più di 12.500 nel 2007 a oltre 155.000 nel 2022, un livello di 12 volte superiore a quello iniziale e con un numero di soggetti segnalati cresciuto in maniera più che proporzionale, grazie alla maggiore quantità di articolate informazioni richieste ai segnalanti.

La crescita della consapevolezza degli operatori e della capacità delle Autorità di intercettare comportamenti illeciti hanno consentito al sistema antiriciclaggio nazionale di ottenere risultati anche di eccezionale rilievo: situazioni irregolari consolidatesi nel tempo e nuove modalità di riciclaggio sono venute alla luce grazie alle informazioni contenute nelle segnalazioni. Il sistema ha pertanto conquistato la fiducia dei cittadini e delle istituzioni ed è ora riconosciuto a livello internazionale come un’eccellenza italiana.
Gli importanti risultati raggiunti sono dovuti anche alle caratteristiche dell’apparato istituzionale definito dalla regolamentazione che, in linea con i principi internazionali e con la disciplina europea, ha attribuito l’analisi finanziaria a una Financial Intelligence Unit (FIU) nazionale che, essendo collocata presso la Banca d’Italia, garantisce il possesso dei requisiti fondamentali di indipendenza, autonomia gestionale e capacità tecnica. Gli approfondimenti investigativi sono stati invece affidati a organismi specializzati nei settori della criminalità finanziaria, di quella organizzata e del terrorismo, quali il Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di Finanza e la Direzione Investigativa Antimafia.

Ulteriori elementi di forza sono costituiti dalle regole della collaborazione tra autorità che, sia pure perfettibili in termini di ampiezza e di utilizzo delle basi dati disponibili all’indagine finanziaria, hanno consentito l’integrazione dell’attività di contrasto e l’affermarsi di prassi operative caratterizzate da immediatezza ed efficacia. Ne costituisce un importante indicatore di successo l’incremento che si è registrato nella collaborazione tra la UIF e l’Autorità Giudiziaria, alimentato dalla crescente consapevolezza delle opportunità offerte dall’approfondimento delle operazioni sospette segnalate e dalle relazioni con la capillare rete internazionale delle FIU.

I presidi antiriciclaggio e la collaborazione delle autorità aiutano le indagini: ormai gli accertamenti bancari e finanziari fanno parte dell’ordinaria “cassetta degli attrezzi” degli investigatori per gran parte dei reati, anche per quelli di natura non finanziaria. In questo ambito un fondamentale elemento di crescita nelle informazioni disponibili è stato costituito dall’inserimento, in occasione del recepimento della quarta direttiva europea antiriciclaggio, della Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo (DNA) tra le autorità del sistema di prevenzione e dallo sviluppo delle relazioni che si sono instaurate con la UIF. Con la DNA sono stati avviati incroci sistematici delle rispettive basi dati, che hanno apportato un contributo determinante alla valorizzazione delle segnalazioni di operazioni sospette collegate in particolare alla criminalità organizzata e hanno supportato l’attività di impulso della Direzione Nazionale.

La collaudata funzionalità dei meccanismi adottati per la prevenzione del riciclaggio ne ha determinato una progressiva estensione al contrasto al finanziamento del terrorismo e dei programmi di proliferazione di armi di distruzione di massa e alle operazioni connesse con le attività delle imprese produttrici di mine anti-persona e di munizioni a grappolo. Il riconoscimento dell’utilità delle informazioni fornite dal sistema e dei relativi approfondimenti finanziari hanno indotto a prevedere un loro utilizzo anche per fronteggiare reati diversi dal riciclaggio e a promuovere la collaborazione con altre istituzioni pubbliche nell’ambito, in particolare, della prevenzione e contrasto della corruzione e dell’evasione fiscale.

Ebbene, a quindici anni dalla istituzione dell’Unità, questo volume vuole celebrare il primo periodo di vita della nuova autorità attraverso una analisi delle regole e delle prassi operative che caratterizzano il funzionamento del sistema di antiriciclaggio, rilevandone pregi e difetti alla vigilia dell’imminente riforma della disciplina europea, destinata a rafforzare in modo significativo l’armonizzazione delle norme nazionali e a modificare radicalmente l’apparato istituzionale europeo per la prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo.

Si tratta di una ulteriore evoluzione del sistema di prevenzione che ha visto, nel corso degli oltre trenta anni di vigenza della relativa regolamentazione, la graduale e progressiva estensione della platea dei destinatari degli obblighi antiriciclaggio: dagli intermediari bancari e finanziari alle diverse tipologie di professionisti, agli operatori del settore dei giochi e alle altre molteplici categorie di soggetti che svolgono attività suscettibili di essere strumentalizzate a fini di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo anche nelle forme più innovative come, da ultimo, quelle adottate dagli operatori in valute virtuali.

Poteri normativi e di controllo su alcune categorie di destinatari sono attribuiti alle rispettive Autorità pubbliche di vigilanza; per altre categorie, analoghe prerogative sono assegnate ad Organismi di autoregolamentazione, espressione degli stessi soggetti destinatari degli obblighi; altre categorie sono invece assoggettate alle disposizioni del decreto antiriciclaggio senza mediazioni interpretative e senza organi di supervisione specificamente dedicati alla verifica del rispetto delle regole.

Si tratta, quindi, di una vastissima platea di soggetti obbligati, non tutti dotati di autorità o organismi di riferimento e caratterizzati da peculiarità operative estremamente eterogenee che li espongono a rischi di utilizzo a fini di riciclaggio anche significativamente differenti quanto a modalità e intensità. Tali circostanze enfatizzano il ruolo e le responsabilità delle FIU, che devono essere necessariamente dotate di competenze professionali aggiornate e a carattere trasversale, idonee alla comprensione delle diverse tipologie di attività e a consentire anche l’individuazione, con finalità preventive, di modelli comportamentali e indicatori di rischio di riciclaggio che possono caratterizzare ciascuna di esse.

Nel nostro paese le caratteristiche della UIF e il dialogo tra autorità e destinatari degli obblighi hanno consentito di innescare un circolo virtuoso che ha accresciuto la capacità di individuare specifiche aree di esposizione ai rischi di riciclaggio e ha promosso un efficace sfruttamento del patrimonio informativo in possesso degli operatori in virtù delle relazioni con la clientela.

La strategia che la UIF ha inteso perseguire per onorare il ruolo attribuitole dall’ordinamento è stata quella di accrescere la consapevolezza delle diverse categorie di operatori sul contributo che ciascuna di esse può e deve dare al funzionamento del sistema. Nel contempo è stato perseguito l’obiettivo di affinare le proprie capacità di analisi; di accrescere le dimensioni, la tipologia e la riservatezza delle informazioni disponibili e gli scambi con le altre autorità; di migliorare le capacità di intelligence; di promuovere il rafforzamento della riservatezza delle informazioni a tutela dei segnalanti e dei segnalati e a garanzia del funzionamento del sistema.

Sul fronte dei rapporti con i soggetti obbligati si è inteso razionalizzare il processo di invio delle segnalazioni, integrandolo con quelli dell’analisi finanziaria della UIF e della disseminazione agli organi investigativi per garantirne affidabilità, velocità ed efficacia. Sostanziali avanzamenti nella quantità e nella qualità degli approfondimenti e dell’attività di collaborazione sono stati ottenuti con l’introduzione di una innovativa piattaforma per la raccolta e la gestione delle segnalazioni (RADAR), con il completamento del data warehouse, che integra le basi dati utilizzate per le analisi, e con la realizzazione di un sistema dedicato alla gestione informatica degli scambi con gli Organi investigativi, che è stato poi esteso all’Autorità giudiziaria e alle FIU estere.

L’efficacia dell’attività della UIF è stata confermata anche nella Mutual Evaluation effettuata dal GAFI nel 2015. Le analisi operative e strategiche dell’Unità sono state valutate favorevolmente e in grado di fornire valore aggiunto nell’avvio delle indagini per riciclaggio, reati presupposto e finanziamento del terrorismo. Riscontri positivi sono stati espressi anche sull’assetto istituzionale dell’Unità, che è stata giudicata in grado di svolgere le proprie funzioni con piena autonomia e indipendenza nonché di compiere tutti i processi decisionali senza alcuna interferenza esterna. Un esito positivo è giunto anche dal follow-up del 2019 relativamente alla conformità della normativa agli standard del GAFI.

Nella prospettiva di migliorare le capacità degli operatori di individuare le anomalie da considerare sospette e migliorare la qualità delle relative segnalazioni, l’Unità ha diffuso modelli e schemi rappresentativi di comportamenti anomali collegati a differenti tipologie di illeciti, indicatori di anomalia per singole categorie di operatori e comunicazioni relative a fenomeni emergenti con un approccio proattivo inteso a individuare per tempo i nuovi rischi.

Sono stati anche progressivamente introdotti presidi ulteriori alla segnalazione di operazioni sospette: dal 2019 è operativo il meccanismo delle comunicazioni oggettive delle operazioni in contante di importo rilevante; inoltre, un crescente numero di scambi di informazioni con le autorità estere ha fatto seguito alla consapevolezza della dimensione internazionale del riciclaggio.
Nel tempo si è sviluppato un notevole miglioramento della collaborazione attiva. Permangono comunque disomogeneità qualitative e quantitative anche fra operatori di grandi dimensioni. Nei comparti non finanziari l’apporto all’azione di prevenzione mantiene un ampio potenziale ancora inespresso. In un contesto nel quale operatori privati sono chiamati a svolgere onerose funzioni di pubblico interesse, una nota stonata è rappresentata dal trattamento normativo riservato agli uffici della pubblica amministrazione: questi, infatti, dopo essere stati assoggettati per primi, insieme agli intermediari bancari, a tutti gli obblighi previsti dalla normativa di prevenzione, sono stati poi, in un primo tempo, esclusi dagli adempimenti di adeguata verifica e conservazione dei dati e, successivamente, sottratti dalla disciplina generale, con un ingiustificato ridimensionamento delle attività assoggettate a comunicazione di dati e informazioni relativi a operazioni sospette.

Parallelamente all’estendersi dei soggetti sottoposti agli adempimenti antiriciclaggio è stata rafforzata anche l’efficacia delle misure di prevenzione. La semplice identificazione del cliente, prescritta in origine dalla regolamentazione, si è evoluta in un complesso processo di “adeguata verifica”, volto conoscere e seguire nel tempo sia il profilo economico e le vicende soggettive delle controparti contrattuali sia le caratteristiche oggettive dell’operatività posta in essere. Ciò consente di attribuire ai singoli clienti un profilo personale di rischio, al quale commisurare – in applicazione del criterio del risk based approach – il livello di approfondimento e l’estensione delle misure antiriciclaggio. Questa conoscenza approfondita della clientela, oltre a costituire un presupposto indispensabile per una proficua collaborazione con le Autorità competenti, contribuisce anche, più in generale, alla gestione sana e prudente dell’attività dei singoli soggetti obbligati, mitigando i rischi legali e reputazionali legati al possibile coinvolgimento in attività di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

Non sempre tuttavia la persona che assume la qualifica formale di cliente corrisponde al reale titolare dell’interesse economico connesso all’esecuzione dell’operazione o allo svolgimento del rapporto. A fronte di queste difficoltà, le norme comunitarie e nazionali di settore, nell’intento di rafforzare i presidi antiriciclaggio, hanno anzitutto stabilito criteri per la individuazione della titolarità effettiva dei clienti costituiti in forma di società di capitali e di altre entità giuridiche. Recenti disposizioni comunitarie, ancora in corso di applicazione nel nostro ordinamento, hanno poi prescritto ai singoli Stati membri di istituire appositi registri dei titolari effettivi – collegati a livello europeo – ai quali le società ed altri enti giuridici individuati a livello nazionale sono obbligati a comunicare l’identità dei propri titolari effettivi nonché ulteriori dati e informazioni sul loro conto.
Si tratta di un sistema che presenta, peraltro, diverse criticità. Gli oneri di costituzione e funzionamento sono destinati a ricadere sia sulle società e gli enti tenuti alla individuazione e comunicazione ai registri nazionali dei propri titolari effettivi sia sugli intermediari e gli altri soggetti obbligati ad effettuare l’adeguata verifica. Questi ultimi, poi, anche accedendo a pagamento alla consultazione dei registri, non sono per questo esonerati dal verificare comunque l’affidabilità delle informazioni registrate.

Siamo ora a un punto di svolta. Il 20 luglio 2021 la Commissione europea ha pubblicato un “Pacchetto Antiriciclaggio” con proposte legislative per una riforma complessiva del sistema normativo e dell’apparato istituzionale europeo per la prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. Le quattro proposte che formano l’AML Package consistono in tre regolamenti e in una sesta direttiva.

La riforma risponde a due distinte esigenze da molto tempo sottolineate con determinazione dalla UIF nelle diverse sedi europee. Andava innanzitutto superato l’approccio basato sull’armonizzazione minima, che ha costantemente ispirato le direttive antiriciclaggio emanate in questi trenta anni, senza cambiamento di linea neppure nelle ultime tre succedutesi a intervalli sempre più ravvicinati a partire dal 2007. Occorreva poi assicurare omogeneità di applicazione delle norme da parte delle autorità di controllo dei singoli paesi e accrescere la collaborazione tra le FIU europee, garanzia ineludibile per fronteggiare, in un mercato fortemente interconnesso, i rischi collegati alla dimensione sovranazionale del riciclaggio. Omogeneità delle norme e del livello dei relativi presidi costituiscono un indispensabile presupposto per evitare possibili infiltrazioni di capitali di origine illecita nel sistema finanziario europeo per il tramite di Stati con regolamentazioni non adeguate e, nel contempo, per assicurare un terreno competitivo, non alterato a scapito degli operatori assoggettati ad oneri più elevati di conformità da parte di paesi più rigorosi nel fronteggiare i rischi di riciclaggio.

La scelta di istituire un’Autorità europea antiriciclaggio (Anti-Money Laundering Authority – AMLA), quale agenzia europea con compiti sovranazionali diversificati nei comparti della supervisione antiriciclaggio e dell’attività delle FIU, consolida l’apparato antiriciclaggio come sistema organico con caratteristiche di completezza e separatezza rispetto a comparti pure collegati (quali quello del Meccanismo di Vigilanza Unico (SSM) e quello delle indagini penali, nel quale operano Europol, Eurojust e la Procura europea-EPPO).

L’AMLA si profilerà con caratteristiche peculiari nel panorama delle agenzie dell’Unione. Nella sua unitarietà soggettiva, sancita dalla personalità giuridica, essa svolgerà due funzioni distinte e separate, ma complementari, dotate di autonoma rilevanza e reciproca indipendenza sia sul piano operativo sia quello regolamentare.

L’AMLA, infatti, agirà, in conformità a distinti statuti normativi e separati contesti istituzionali, quale Supervisore antiriciclaggio europeo e quale Meccanismo sovranazionale di supporto e coordinamento delle FIU.
Anche se manca ancora qualche tempo all’avvio concreto dell’operatività dell’AMLA, occorre tenersi pronti e rendersi disponibili al cambiamento, evitando o contenendo approcci “al ribasso”. Già nella fase di costruzione e avvio dell’AMLA sarà importante svolgere un ruolo proattivo, formulare anzitutto proposte sulle procedure, sui metodi e sugli strumenti tecnici necessari per le attività di supervisione e di coordinamento delle FIU.

Si apre dunque una nuova stagione. L’auspicio è che la prossima disciplina, fondata sullo strumento del regolamento di diretta applicazione negli ordinamenti nazionali, si collochi su livelli elevati di presidio e che le esigenze di mediazione tra i regimi in vigore nei diversi stati non finisca per condurre ad una riduzione dell’efficacia del sistema nel suo complesso. Occorre, semmai, puntare a una semplificazione degli adempimenti formali per rendere meno oneroso il sistema e presidiare con maggiore efficacia il reale rispetto delle regole che consentono di individuare le anomalie da intercettare. Occorre, per operatori ed autorità, un approccio non burocratico focalizzato sul mero adempimento di obblighi, ma basato sulla comprensione della finalità dei presidi: solo così il sistema potrà mantenere e rafforzare, anche nella prevenzione e repressione di reati diversi dal riciclaggio, la sua utilità ormai generalmente riconosciuta.

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